Le déclin du #fret #ferroviaire #français

 Les trente dernières années nous livrent une image frappante. Parmi nos voisins tous maintiennent le niveau de trafic du fret ferroviaire - ce qui coïncide souvent avec un recul en part de marché -. Mais l’Allemagne progresse fortement quand le fret français par rail recule dramatiquement. 

Une telle évolution mérite sans doute qu’on l’analyse. Pourquoi, alors que tous ont connu le même choc pétrolier, et les mêmes grandes crises, pourquoi donc, pendant les cinquante dernières années, seule la France connait une telle régression, et pourquoi cette inflexion visible au début des années 2000. Si l’évolution des premières décennies peut être reliée au modèle électronucléaire français, et à la faiblesse relative de ses ports, ce qui se passe ensuite relève d’une autre logique. Désindustrialisation ? Sans doute, les firmes françaises, plus que d’autres préférant favoriser les « maillons immatériels des chaînes de valeur », et encore maladroitement, en négligeant sans doute l’intérêt stratégique des chaînes logistiques. Après tout, se disaient-ils sans doute, si Rotterdam est plus efficace que Le Havre, pourquoi s’en priver. Le marché unique fera le reste. 

Mais il faut aller plus loin.. plus loin dans le temps - on hérite de son histoire - et plus loin dans l’analyse. Le chemin de fer, et donc la SNCF, étant l’acteur de leur propre déclin. 

Les trente glorieuses forgées par le carcan illusoire de la « coordination » des transports. 

Regarder l’évolution du fret ferroviaire depuis la libération, permet à mon sens de mieux comprendre les « ruptures » ultérieures : ce moment historique où, symboliquement, la route prend le pas sur le rail, ou celui, à peine plus tard, ou son trafic recule, inexorablement dès le premier choc pétrolier. Parce qu’au fond, ce choc d’alors est tout autant celui provoqué par une restructuration profonde du potentiel transportable, que la crise du système de régulation des transports et donc du management du rail. Au sortir de la guerre, le volume global de transport terrestre demeure modeste (moins de 60 milliards de tonnes.km jusqu’en 1951), et le rail, en pleine reconstruction, en assume autour de 70 %. Et à ce moment (décret du 14 novembre 1949), personne ne remet en cause les dogmes nés de la crise des années 1930: ne pouvant coordonner les transports on réinvente une règlementation (malthusienne) au nom même de cette coordination impossible, même au sein des comités techniques départementaux des transports. 

• Sortir du carcan ?

On maintient une règlementation du système qui entend encadrer largement les transports, l’hypothèse d’une gestion d’ensemble de ceux-ci sous l’égide de la SNCF a même été un temps envisagée. Je me souviens d’ailleurs d’un dirigeant de la CGT du transport routier se vantant de cet abandon auquel sa branche aurait contribué « contre les cheminots ». 

Un système contingentaire, une stricte division « technique » et réglementaire des métiers, un système de tarification routière (et fluvial) inspiré du rail, vont alors de pair avec une organisation ferroviaire, elle aussi soumise à un strict contrôle d’Etat. Ainsi, parallèlement à la reconstruction et la modernisation du rail (électrification…), très progressivement, la route va bénéficier d’un assouplissement progressif de ses contraintes contingentaires (camionnage, banalisation puis suppression des zones-courtes, ouverture de nouveaux contingents, assouplissement des règles relatives à la location,etc.), tout en renforçant de fait la régulation tarifaire. 

Il faut bien regarder cette période comme le maintien d’une représentation sociale (idéologique) de la route en droite ligne de l’analyse d’avant guerre : on parle d’archaïsme du transport routier, on évoque la question de la tarification d’usage des infrastructures (et donc de la fiscalité), d’inégalité des « conditions de départ » etc..  Je me souviens d’Ingénieurs des Ponts, expliquant que les routiers ne savaient pas calculer leurs prix de revient, ce qui était comique, au moment où ces derniers se développaient et où le rail empilait les résultats déficitaires malgré sa hiérarchie polytechnicienne. 

• Immobilisme stratégique

Du côté du rail, rien ne pousse alors semble-t-il à un révision profonde du système, de sa rigidité, de la nature de ses tarifs, ni d’ailleurs de ses méthodes de comptabilité.  De ce point de vue, le rapport Guillaumat est un coup de semonce, en mettant le doigt sur une évolution nécessaire, découlant tout à la fois de l’ouverture de l’économie, du modèle de développement (société de consommation)…, une transformation qui finalement, comme le souligne R. Guibert intervint dès 1958. 

Ce qui est alors frappant, c’est la concentration de la SNCF (et des pouvoirs publics) sur la question des coûts et des prix (et donc sur la « normalisation des comptes »), analyse étonnamment grossière et appuyée sur des moyennes et la croyance en la magie de la complexité des barèmes tarifaires. On peine à comprendre alors que la régulation des transports est bureaucratique et coûteuse, tout en bloquant pour ainsi dire la modernisation des transports, de l’ensemble des modes, et leur adaptation aux réalités économiques. A la limite le rail se sent « attaqué » de manière déloyale, sans avoir l’ombre d’une stratégie.. J’ai un jour fait une communication au CNT - qui a fait réagir utilement la SNCF au plus haut niveau - en expliquant que l’entreprise était devenue paranoïaque.

• Inadéquation

On commence pourtant à bien sentir l’inadéquation « commerciale » du rail. Sa difficulté à penser en termes d’offre de transport (et non seulement en termes ferroviaires), quand bien même la SNCF s’intéresse de plus en plus au monde routier (via sa filiale SCETA). Le recul massif des pondéreux - phénomène déjà rencontré lors de la crise des années 1930 - qui assure largement la couverture de coûts fixes, coïncide avec le nouvel écrémage des trafics par la route, dont la productivité progresse plus vite que celle du rail (vitesses, charges utiles, remplissages, rendement énergétique, etc..) et est servie par des structures tarifaires ferroviaires demeurant trop ad-valorem (comme d’ailleurs la tarification routière obligatoire, vite, contournée). Elle est au cœur des interrogations de la direction des transports de la SNCF sur les régimes d’acheminement (ETNA) et l’insuffisance des progrès attendus.

Cette première rupture va être majeure. Et elle marquera sans doute les « doutes » relatifs à la politique de la SNCF dans le domaine du fret. Elle ne saisit alors aucune des opportunités des derniers vrais Plans (IXème…) et des contrats Etat-SNCF.  Paradoxalement elle est plus « suiveuse » que motrice, et sera à nouveau marquée par les conséquences de l’arrêt de carence de 1985. La réforme du système contingentaire en 1986 - dernier décret de la gauche - annonce en creux un système de régulation fondé essentiellement sur ses piliers relatifs à l’accès à la profession et au respect des normes techniques, économiques et sociales.  Ce que l’alternance a altéré quelques années (explosion des créations d’entreprise lié à un assouplissement considérable  des « conditions d’accès à la profession ». Ce sujet revint vite au devant de la scène un peu plus tard (garantie financière). 

Après les chocs pétroliers, vague de TGV et de dettes

C’est là que s’installe une seconde période. Perturbante sans doute. 

Si la suite de l’arrêt provoque une vraie révolution dans la conception même du marché des transports, et donc de sa régulation au niveau européen, on perçoit vite que le rail se perçoit comme à l’abri.. et uniquement invité à renforcer la coopération. Peu de personnes ne perçoivent, à la SNCF, l’enjeu majeur du marché unique - n’ayant pas vraiment perçu celui du marché commun - en termes de normes et de règlements ferroviaires. Lentement émergera la notion d’interopéralité, condamnant de fait le rail à l’empilage complexe de normes, dont l’évolution - et a fortiori la standardisation - ne semble pas être un objectif prioritaire. 

• Le combat du fret ne sera pas prioritaire

La question de la concurrence ne sera perçue, timidement, qu’avec l’ouverture du réseau national à des « nouveaux entrants » - et avec quelles contorsions et coûts de transaction -, alors qu’il se pose d’emblée sur le plan multimodal. Ne comprenant pas le marché du fret,  le rail choisit d’autres combats qui lui sont plus facile : la constitution d’un réseau de LGV, et, ensuite, le renforcement des TER aux mains des collectivités bâilleuses.  Le réseau de lignes à grande vitesse progresse de plus de 1000 km entre 1990 et 2010. Les lignes classiques parcourues par des TGV doublent leur longueur dans le même temps. Les TGV irriguent ainsi 1/3 du réseau national. 

• LGV certes mais déséquilibre financier récurrent

Longtemps pendant cette période le niveau d’investissement de Réseau Ferré de France est comparable à celui du déficit (résultat net) de l’entreprise ce qui finit par dégager des résultats financiers négatifs récurrents et un endettement explosif.

En effet, tout ceci intervient dans un contexte singulier où l’Etat choisit, de financer le développement du rail par emprunt de la compagnie nationale, au point de la lester d’une dette considérable (finalement réintégrée dans le dette publique au sens de Maastricht). 

Pour la SNCF (exploitation) le constat fait en 2000 constate que toute augmentation des investissements dans le futur « devra trouver une contrepartie dans l’augmentation de la Capacité d’Autofinancement et donc de l’EBE ». 

Pour RFF le rapport est encore plus net : 

1. capacité d’autofinancement est négative depuis la création de RFF (poids de la dette transférée et insuffisance de l’EBE) ;

2. L’endettement cumulé est en 2000 de 152 milliards de Francs ; 

3. « Tout l’enjeu des résultats financiers futurs de RFF (…) repose sur le niveau des péages (… qui) restent insuffisants pour faire face aux dépenses »

L’équilibre global du système mis en place en 1996 est donc très fragile et non durable. 

• Politiques inadéquates : perd-on les trafics sans perdre les coûts fixes ? 

Or de tels choix ont des conséquences dramatiques sur l’exploitation du réseau.. et la détérioration de la qualité, des sillons accessibles au fret, et in fine sur l’attractivité du rail. Cette situation - qui ne provoque guère de réaction de la part de la SNCF - conduit au recul accentué du rail relevé au début des années 2000…

G. Savary, lors des assises ferroviaires de 2011, livre un constat sans équivoque : « La Commission fait le constat que 4 plans successifs de relance du fret ferroviaire, comme l’ouverture à la concurrence, n’ont pas enrayé le déclin continu du fret ferroviaire français, qui se situe aujourd’hui à quelque 30 Gt.km contre 300 pour la route. Il apparait que l’échec de ces différents plans de relance tient essentiellement à un déficit de compétitivité face à la route, dû à de multiples facteurs : écart de productivité, insuffisance de qualité de l’offre, absence de système de responsabilité commerciale, mauvais accès aux facilités essentielles et mauvaise qualité des sillons. »

• On a la crise et les plans de relance !

Ces phrases comportent un constat fort : il y a eu  à la fois crise et plans de relance !! Autrement dit « rien n’y fait ». Il faut donc, sans doute, s’interroger sur ces « plans ». Mettons de côté ceux qui furent avortés, comme le plan d’entreprise disparu dans le tourbillon du conflit de 1995. « Le projet de contrat de plan (…) est gelé et mis à plat » indiquent dans leur lettre de fin de conflit adressée au secrétaire général de la CGT, les ministres B. Pons et A-M. Idrac.

Il est vrai que les plans successifs portent tous la même marque, mais mélangent plusieurs idées : celle d’une inadaptation de l’offre au marché (sans en tirer de conséquences novatrices), celle du coût excessif du wagon isolé (et donc de ses triages, mais pas vraiment de son inadaptation commerciale), celle d’un système peu efficace pour le transport de proximité. Ces trois constats conduisent à la fois à « élaguer » l’offre pour réduire les coûts, et à chercher des solutions « ailleurs » : filiales, opérateurs fret de proximité qu’on cherchera à inciter. On lancera aussi une politique d’autoroutes ferroviaires dont le résultat, 20 ans après, s’avère cosmétique. 

Pour autant ces politiques ne tranchent pas - ou modérément - dans le vif, et finalement creuseront plus profondément le déficit du fret. La baisse des recettes et des trafics ne s’accompagnant pas d’une baisse au moins parallèlement des coûts fixes (ou non marginaux). La CGT le résume ainsi : « Les plans qui se sont succédé depuis 2003 n’ont fait qu’accélérer cette spirale du déclin, en privilégiant une politique de marge et d’abandons de trafics qualifiés non rentables financièrement en lieu et place d’une politique de volume indispensable. ». En fait le constat ici ne s’embarrasse guère de la discussion sur la comptabilité ferroviaire, et sa pratique du direct costing. La fameuse « contribution » des trafics diffus aux charges fixes s’évanouit avec les trafics perdus. En revanche, ce constat conduit la CGT à défendre le transport dit du lotissement (donc diffus), facteur de masse et d’emplois, au nom du « service public ». C’est aussi ce qui conduira l’Etat et la SNCF, condamnés pour aide illégale à Fret SNCF en 2023 à ne conserver que ceux-ci dans l’escarcelle de la nouvelle entité du fret…  Ce sera l’aboutissement d’une inadaptation stratégique majeure.  

• Rupture idéologique ou le transport comme denrée émotionnelle

Cette période aura donc donné naissance à une nouvelle rupture. Rupture économique sans doute, la mondialisation venant à nouveau bouleverser l’espace des échanges, et pousser une part de notre économie vers un modèle présentiel. Mais aussi rupture idéologique, avec l’émergence d’une approche émotionnelle du transport, poussée par celle des préoccupations légitimes sur le climat. Sans remettre en cause de nombreux projets d’infrastructure, les politiques publiques vont mettre en avant des objectifs impossibles déconsidérant les politiques publiques . Ce seront les annonces successives de MM. Gayssot, Sarkozy, Borne, … et le glissement sémantique du transport vers la « mobilité ».  Le sursaut attendu, soutenu par des subventions et des choix dont on n’a pas toujours pu évaluer les coûts et avantages, parvient finalement à stabiliser le niveau de trafic ferroviaire, dans un contexte de croissance routière au sein de l’UE et en France. Mais ce niveau est fragile, et pas plus qu’auparavant, la SNCF ne propose de stratégie permettant d’adapter son modèle économique et technique. 

• Le Grenelle : pschitt !

Le modèle de raisonnement change à ce moment. L’Etat s’auto-assigne des « objectifs »,  cette fois-ci plus globaux comme avec la loi relative au « Grenelle de l’environnement » : « Les moyens dévolus à la politique des transports des marchandises sont mobilisés pour atteindre une croissance de 25 % de la part de marché du fret non routier d’ici 2012. », qu’il tente de détailler, touchant à la fois la construction d’ici à 2012 de 2000 kilomètres de voies ferrées à grande vitesse, la création d’un système de taxes favorisant les véhicules les moins polluants, - deux sujets ne concernant pas directement le fret - et la mise en place d’une écotaxe kilométrique frappant les poids lourds sur le réseau routier (onéreuse, abandonnée, mais dont l’efficacité était discutable par rapport à d’autres voies de taxation, et s’appliquait à un réseau résiduel compte tenu de l’importance du réseau concédé à péage). Comme on sait, la seule mesure envisagée était négative pour la route - et fût abandonnée au prix de 500 millions d’euros d’équipements « abandonnés ». 

Aucune mesure ni initiative significative relative au fret ferroviaire (ou fluvial d’ailleurs) ne figure, à l’exception d’une affirmation de principe (article 11 de la Loi) : « Les moyens dévolus à la politique des transports de marchandises sont mobilisés pour faire évoluer la part modale du non-routier et non-aérien de 14 % à 25 % à l'échéance 2022». Ces objectifs ne seront jamais atteints, pas plus que ne seront définis les programmes permettant de les atteindre, l’Etat se concentrant sur le nécessaire entretien et la régénération du réseau ferroviaire. Il mettra en œuvre parallèlement une politique de baisse des péages ferroviaires pour le fret… elle aussi sans effet visible. 

• L’orientation en matière d’infrastructures : confirmation du modèle en échec et modernisation ralentie

Une preuve du caractère « squelettique » des programmes dédiés au fret ferroviaire peut être trouvée dans les annexes du rapport du Conseil d’Orientation des Infrastructures (COI) de 2023. On y trouve un scénario d’investissements soutenus, mais pas d’innovation marquante ni de remise en cause du système d’exploitation. Les réalisations attendues sont les suivantes : 

« - une amélioration plus rapide des gabarits sur Paris-Dijon et VFCEA, puis sur l’axe Méditerranée et des axes complémentaires ;

- la création d’au moins trois terminaux de transports combinés supplémentaires (dont un autour de l’Ile-de-France), l’amélioration des accès et la réactivation d’un terminal au port de Gennevilliers et trois terminaux d’autoroute ferroviaire supplémentaires ;

- une rénovation plus soutenue des ITE, cours de marchandise, installations de tri à la gravité, voies de service, et le maintien des capillaires fret ;

- des investissements capacitaires trains lourds et longs accélérés, ainsi que des investissements capacitaires non spécifiques aux services de fret ferroviaire.

Dans l’hypothèse d’investissement élevés, notamment pour accroître la capacité et le nombre des terminaux, et sur la base des demandes documentées auprès des opérateurs, le transport combiné pourrait notamment progresser de plus de 115 % d’ici à 2030. »

On sent bien qu’en « creux » le constat de l’inadaptation de l’offre est latent, sans que le COI ne s’en inquiète plus que cela. En fait le programme proposé permettrait, selon lui, d’éviter qu’un retour « au niveau de financement inscrit dans la LOM, sans poursuite des efforts supplémentaires du plan de relance », ne conduise : « à une baisse de la part modale du fret ferroviaire, qui attendrait au mieux 7,6 % en 2030 et 6,6 % ». Mais, le modèle de « développement » ne change guère, et ses principes essentiels réaffirmés, sans examen critique ni évaluation de son impact passé et futur. 

Plus encore, le déploiement de l’ERTMS, requis par le RTE-T, mais également nécessaire aux gains de qualité, de capacité, et de fréquence sur l’ensemble du réseau, est non seulement en retard en France, mais son évolution incertaine. Le COI souligne que ce déploiement  : « resterait très en deçà de ce que requiert le RTE-T pour le réseau central à l’horizon 2030, et pour l’ensemble du réseau que ce soit à l’horizon 2040 ou en 2050, selon le point d’atterrissage des négociations en cours pour la révision du règlement. Ces perspectives, qui conduiraient à environ 6000 km de lignes équipées en 2040, sont en deçà de celles qui avaient été proposées par SNCF Réseau pour le rapport du COI Bilan et perspectives de mars 2022, qui visaient 8000 à 9000 km de lignes équipées en 2040. » Un aveu significatif et révélateur de la « stratégie » de SNCF-Réseau.  L’immobilisme est assuré, et on ne voit guère comment le fret ferroviaire pourrait trouver un souffle nouveau. 

P.S.