L’éclairage des choix, gage de démocratie
L’éclairage des choix, gage de démocratie
Ce petit texte est né d’un constat amer. Nous avions inspiré une disposition législative et règlementaire essentielle pour généraliser l’évaluation « avant-après » des grands projets d’infrastructures de transport au début des années 1980. Ce dispositif nous semble aujourd’hui bien malmené, parfois même « oublié », dans un contexte global où la transparence et le pluralisme des analyses ne progresse plus, voire régresse. Et pourtant les textes normatifs se sont accumulés, complexifiés, et ont étendu leur champ d’application et le nombre de critères d’évaluation. Tout ça pour ça ? Il serait temps de s’en soucier…
- Une idée simple
Comment les décisions publiques - concentrons nous sur celles qui ont une influence et un coût élevés - sont-elles prises ? Quelles soient le fait des élus, ou d’un exécutif, Européen, National ou territorial, il est légitime que le citoyen s’interroge. Pour comprendre, pour juger. Une certaine logique voudrait que la décision soit éclairée de la manière la plus sérieuse (honnête) possible, et que les citoyens puissent le vérifier - et éventuellement le contester -.
Autrement dit, il faudrait - a minima - un processus d’évaluation en amont de la décision, processus aussi transparent que possible. Il conviendrait aussi que l’évaluation soit pluraliste et contradictoire, plusieurs avis (analyses) valant mieux qu’une. Enfin il serait utile de vérifier a posteriori en quoi et pourquoi on s’est éventuellement trompé.
Ces idées simples sont nées pour ce qui me concerne de ma pratique de la « Rationalisation des Choix Budgétaires » - opération brillante, mais hélas quelque peu avortée dans l’appareil d’Etat français. (1968-1970, prenant fin entre 1975 et le début des années 1980). Et elles trouvèrent une application logique dans ma contribution à la rédaction de l’article 14 de la LOTI ((Loi d'orientation des transports intérieurs - Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982) et de ses textes d’application (décret, circulaires… (1983s), avec C. Reynaud, L. Pereira da Silva, et J.P. Taroux.
La démarche initiée reposait sur quelques grands principes, qui, à travers le monde, connaîtront diverses déclinaisons (voir par exemple le Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects de l’U.E.), et pourront faire l’objet de vrais débats théoriques de principes, dès lors qu’on cherche à mesurer un surplus économique et des effets externes monétarisés. En effet, un surplus économique n’est pas stricto sensu une augmentation du PIB « territorial », et peut se traduire par une modification de la répartition des richesses (ou du bien-être). L’évaluation socio-économique des projets est en effet très explicitement une analyse reposant sur la « monétisation » de ses différents impacts directs et indirects, les règles ou principes retenus n’étant pas « neutres », et reposent sur des hypothèses toujours discutables (par exemple au regard des inégalités sociales…).
L’étude des projets (décision, choix public, infrastructure nouvelle…) implique de pouvoir comparer ce qu’il adviendrait - sous certaines hypothèses économiques, elles aussi éventuellement discutables et multiples, - en cas de réalisation du projet, et ce qu’il adviendrait sans réalisation du projet. D’où l’importance primordiale du scénario dit de « référence » ou « au fil de l’eau », et de l’estimation de l’impact, sur cette référence, du projet. Il faut bien voir ici qu’au surplus un projet peut ne pas avoir un simple effet sur la répartition des trafics par exemple, mais induire des trafics nouveaux.
On comprend bien que cette définition des scénarios a un effet essentiel sur les grands ordres de grandeur de coûts et de recettes d’exploitation et des effets externes (pollution, Co2, accidents…).
Par ailleurs, la prise en compte « raisonnable », sur une période relativement longue, de l’effet de l’innovation devrait être présente, ce qui n’est pas toujours le cas, hélas, pour des projets d’infrastructure nouvelle à longue durée de vie.
En outre, il convient de rappeler qu’un projet n’a de sens que dans le cadre plus global d’une politique - des transports, de la santé, etc.. -, et qu’une offre limitée géographiquement doit être considérée dans son contexte global, y compris concurrentiel. Le moins qu’on puisse faire est ici de s’assurer de la cohérence (convergence) entre la politique d’ensemble et le projet étudié.
Enfin, il faut rappeler qu’un projet n’est qu’une réponse parmi d’autres à un problème ou une solution pour concourir à une stratégie. Il faudrait donc rationnellement étudier comparativement des scénarios comprenant des projets alternatifs. Ce qui est rarement fait !
SI nous ne traitons pas ici du contenu même des études, et singulièrement des analyses relatives aux trafics, et aux éléments environnementaux ou sécuritaires, nous en avons déjà souligné les limites (https://pensertransports.simdif.com/l’évaluation_des_politiques_et_des_projets_publics.html), celles-ci sont pour autant souvent contestables. Or, l’absence de transparence et de plurialisme renforce les risques liés à la mauvaise qualité des études, souvent d’autant plus qu’elles négligent régulièrement l’effet des innovations, même acquises.
Ces questions de méthode ne sont pas simples, et malheureusement sont souvent largement négligées. Or, paradoxalement, au milieu des années 1800, ces considérations semblaient plus largement prises en compte, y compris dans les calculs économiques, même rudimentaires. Les choix paraissaient plus débattus. (voir par exemple : « Traversée des Alpes par un chemin de fer. Passage du Simplon ». 1864, ou encore Carquet, Francis. « Le Percement du Petit-St-Bernard, études des avantages... que présente la ligne du Petit-St-Bernard sur celles du Simplon et du Mont-Blanc considérées comme voies ferrées internationales », 1880-1881, et Dorsaz et Captier « Des divers projets de traversée des Alpes en chemin de fer. Exposé d'un tracé par le Grand St-Bernard » 1866.… mais ces publications sont alors nombreuses et nourrissent le débat).
Pour finir, il faut ici souligner que l’estimation des avantages ou coûts externes - comme par exemple liés aux émissions de CO2, ou à la pollution peut influer de manière majeure les bilans économiques, et fait régulièrement l’impasse sur les innovations acquises.
Reste la question de la décision elle-même dont les termes (et le processus) sont rarement transparents.
- La pratique..
L’expérience montre qu’il y avait quelque naïveté à penser et croire que l’Etat appliquerait consciencieusement la Loi et ses textes d’application, et que tous les acteurs concernés s’y plieraient sans rechigner. La lecture des travaux menés dans le seul secteur des transports le montre clairement : les textes sont mal appliqués, et parfois oubliés. Le « Rapport n° 012979-01 » ou « Bilan des bilans LOTI » (du Conseil Général du Développement Durable) est éclairant. Il souligne le biais classique des évaluations (sous-estimation des coûts et sur-estimation des avantages), et note, presque « en passant » que « l’évaluation financière est le plus souvent absente, ce qui est très insatisfaisant ». En effet, précise le rapport : « L’étude de rentabilité financière, formellement requise, notamment dans les référentiels actuels d’évaluation des projets, reste un angle mort de nombreuses évaluations, et donc des bilans LOTI. Cet aspect de l’analyse doit figurer dans l’exercice de transparence et de compréhension des projets passés pour en retirer un retour d’expérience, pour plusieurs raisons bien connues : nécessite de justifier les fonds publics investis, de connaître l’impact des projets des opérateurs publics ou privés en contrat avec la maîtrise d’ouvrage publique, ou d’identifier comment l’évolution de stratégies de financement (tarification en particulier) peut avoir un impact significatif sur l’utilisation, et in fine la justification socioéconomique, des projets. » On ne peut être plus clair.
Ce manque incompréhensible est à nouveau constaté dans des dossiers récents, comme celui de l’autoroute A63 entre Salles et Saint-Geours-de-Maremne. En effet, le rapport de l’Inspection du développement durable indique : « Aucun élément relatif à la rentabilité financière de l’opération ne figure dans l’évaluation ex ante du dossier de DUP, qui mentionne bien sa réalisation dans le cadre d’une concession. Il n’y en a pas non plus dans le bilan ex post établi par Atlandes… ». Autrement dit, il y a un parfait défaut de transparence et de bilan économique, l’analyse ayant été probablement effectuée par le concessionnaire.
Mais les défauts ne s’arrêtent pas là. Dans certains cas, les bilans a postériori ne sont pas effectués et/ou publiés alors qu’il existe des dispositions impératives du code des transports de les produire cinq ans au plus tard après la mise en service. Au surplus depuis la Loi d’Orientation sur les Mobilités, l’Etat a la faculté de les faire réaliser par un tiers à la charge du maître d’ouvrage. Ainsi, plusieurs recours ont été déposés pour en obtenir la réalisation et la publication, donnant lieu à des réponses lentes et décevantes…. et finalement à des condamnations de l’Etat (voir par exemple : https://www.cade-environnement.org/wp-content/uploads/2020/12/Jugement-loi-Loti-prepignan-figueras-Ibanez-Verchère-Avrillier.pdf).
Ces pratiques - qui sont loin d’être isolées - viennent contredire les principes énoncés de transparence, et d’évaluation « avant et après » des grandes infrastructures. Au demeurant, l’absence ou la faiblesse des analyses contradictoires, qui ne sont jamais pluralistes, restreignent la puissance de l’éclairage des choix.
- Les risques d’une dégradation de la démocratie représentative
Cette situation affecte notoirement la qualité de l’information des élus, probablement des exécutifs décideurs, et au final de l’ensemble des citoyens. Cela transforme la décision en boîte noire ou partiellement opaque, et en s’exonérant d’un regard critique et approfondi, amoindrit la légitimité des pouvoirs publics. Le cas des transports, cité en exemple, est en effet significatif dans la mesure où existe un ensemble de normes Européennes et nationales devant conduire à une évaluation cohérente et transparente des projets. Il est d’ailleurs significatif que la thématique (globale) de l’évaluation des politiques publiques réapparaisse à la fin des années 1990 (décret n°98-1048 du 18 novembre 1998), alors que les outils de planification français ont été démantelés, et la stricte application des textes existants en défaut.
Depuis le célèbre arrêt du Conseil d’Etat de 1971 (arrêt « Ville nouvelle Est ») créant la « théorie jurisprudentielle du Bilan » (G. Braibant), consacrant la faculté du juge de contrôler l’utilité publique d’un projet, puis l’institution par la Loi d’une obligation d’évaluer les projets d’infrastructure (et alors les grands choix technologiques, aujourd’hui disparus des textes hélas !!), les processus d’évaluation imposés par la loi se sont compliqués et superposés. Ainsi, pour ne citer qu’un exemple la Loi 31 décembre 2012 est venue se superposer aux dispositifs existants sans chercher à les simplifier ou les organiser à travers un texte unique et cohérent, alors que dans le même temps les mécanismes de planification (Plans de développement Economique et Social, schémas directeurs, travaux de la Datar, etc.. ) se sont fortement édulcorés (abandon, disparition des outils etc..). Pour les transports ils viennent en effet se « noyer » dans l’approche du Conseil d'Orientation des Infrastructures (COI) qui n’est que consultatif…
Or, le texte de 2012 a une portée générale. Il indique que « Les projets d'investissements civils financés par l'Etat, ses établissements publics, les établissements publics de santé ou les structures de coopération sanitaire font l'objet d'une évaluation socio-économique préalable. Lorsque le montant total du projet et la part de financement apportée par ces personnes excèdent des seuils fixés par décret, cette évaluation est soumise à une contre-expertise indépendante préalable ». Ce texte prolongé par un décret institue certes le pluralisme de l’analyse (contre-expertise) mais ne prévoit pas d’analyse obligatoire a postériori (dite ex-post), et le décret d’application (n° 2013-1211 du 23 décembre 2013) demeure sommaire (« Tout projet d'investissement au sens de l'article 1er du présent décret fait l'objet d'une évaluation socio-économique préalable qui a pour objectif de déterminer les coûts et bénéfices attendus du projet d'investissement envisagé »).
Au surplus, cette complexité des procédures s’accroit avec d’une part l’approfondissement des nécessité de l’analyse environnementale, et de l’autre l’importance des projets dans le contexte de l’Union Européenne. A ce propos, le Parlement Européen vient, dans une résolution de 2023, de rappeler sa préoccupation « par le fait que, dans l’Union, il n’existe pas d’évaluation systématique des grands projets de transport et que le suivi réalisé actuellement porte principalement sur les intrants financiers et les réalisations plutôt que sur les résultats ; demande que les résultats de ces projets bénéficient d’une plus grande visibilité, étant donné qu’ils jouent un rôle important dans l’obtention d’avantages socio-économiques et environnementaux à long terme; demande, en outre, un réexamen des avantages à long terme des grands projets de transport et l’évaluation de tout avantage qui viendrait s’ajouter aux avantages directs produits par ces projets ». Cette situation, préjudiciable à l’éclairage des choix, l’est aussi au suivi, à l’analyse et à l’information du public.
Au final, on peut craindre et désormais constater un recul des conditions d’information des élus et du public qui pèse sur la démocratie.
Mais ce processus lié à la complexité juridique croissante des processus, mais aussi à une déficience de méthode et de conception, voire à une mauvaise volonté de l’appareil d’Etat et des maitres d’ouvrage (cf. le nombre semble-t-il croissant de recours), paraît se doubler d’un recul parallèle de l’information et de la transparence des décisions publiques relatives non plus uniquement aux grands projets d’infrastructure, mais aussi aux décisions structurantes ou coûteuses.
- Le recul
Ainsi, loin de se diffuser dans l’ensemble des collectivités publiques, la logique d’évaluation et a fortiori de transparence, a tendance à reculer. Ainsi, par exemple, les dossiers sur lesquels les élus sont appelés à se prononcer sur les Délégations de Service Publics Maritimes intéressant la Corse, sont soit amoindris soit non rendus publics depuis une bonne dizaine d’années, alors même que les recours se sont multipliés contre des décisions de la Collectivité Territoriale de Corse. Le détail des données permettant d’éclairer effectivement les choix, n’est en effet plus rendu public. Certaines statistiques ne sont par ailleurs plus disponibles dans un format compatible avec le suivi de leur mise en oeuvre, mêlant sur ce point la responsabilité des administrations territoriale et nationale.
Parallèlement, on ne peut pas dire que les décisions publiques fassent - même lorsqu’elles portent sur des centaines de million d’Euros - l’objet de véritables analyses confrontant les coûts et avantages de diverses solutions. En d’autres termes, on oppose au citoyen l’évidence d’une décision sans éclairage socio-économique, financier et environnemental. Les élus de leur côté n’ayant qu’à choisir d’adhérer ou non au narratif en l’espèce d’un seul exécutif.
De ce point de vue on peut donc parler de régression démocratique… que n’entament nullement les affirmations de principe sur la participation et le débat publics. Il serait intéressant de saisir l’origine et les motivations d’une telle régression de fait..
Cette non application a été dénoncée de manière explicite lors d’une audition en Commission, le 26 mars 2024, sur le montage juridique et financier de l’autoroute A69 (Assemblée Nationale) de M. Philippe Ledenvic, membre de l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable, ancien président de l’Autorité environnementale. De ce point de vue ce témoignage est intéressant et symptomatique en ce qu’il interpelle la représentation nationale sur le dévoiement des pratiques d’évaluation (voir : https://videos.assemblee-nationale.fr/video.14890363_6602e9eb1dae3.montage-juridique-et-financier-du-projet-d-autoroute-a69--auditions-diverses-26-mars-2024-.), et qu’il explicite la façon dont les intentions du législateur restent lettre morte en pratique.
Il semble donc clair que ce type de constat devrait déboucher sur une analyse critique des lois et règlements qui encadrent l’évaluation, et donc sur leur réforme d’ensemble… Au surplus on peut s’interroger sur la déficience majeure de transparence qui se manifeste désormais.
- Refus de faire et opacité
En effet, l’absence de conviction relative à la nécessité de l’évaluation publique, son caractère contradictoire et transparent souhaitable, peut être une chose, c’en est une autre de ne plus ou pas appliquer les textes en vigueur, ou de ne plus publier les données explicatives de choix dont l’évaluation ne serait pas réglementée.
Une telle pratique est patente. Ainsi l’Etat s’est refusé par exemple (2023) à publier les Bilans LOTI de nombreuses liaisons ferroviaires : Rhône Express (exigible depuis 2015), Perpignan-Figueras (ibid 2015), Tunnel du Mont-Cenis (2016), Sillon Alpin Sud (2018), LGV Tours Bordeaux (2022), LGV Bretagne Pays de Loire (2022), Contournement ferroviaire de Nimes et Montpellier (2022) et LGV Est Phase 2 (2021)…
On se réfugie alors souvent derrière une interprétation restrictive, ou un formalisme juridique qui en réalité constituent un recul démocratique patent, renvoyant le citoyen soit à des recours devant la Commission d’Accès aux Documents Administratifs (CADA), ou à des recours devant les juges (administratif et européens), et à la liberté de choix des élus (cas des DSP par exemple). .
Plus encore, l’opacité relative des décisions et des méthodes de choix a été confirmée par le Conseil d’Etat (CE 3 mai 2022, Commune de Saint-Cyr-sur-mer), qui a jugé que « les autorités concédantes ont la possibilité de recourir à une méthode d’évaluation des offres dans laquelle l’appréciation littérale est symbolisée par des flèches de couleurs ». Et de fait, la jurisprudence n’imposerait nullement aux acheteurs d’informer les candidats sur les méthodes de notation. (Anna Véran, Séban et Associés, Contrats Publics 237, décembre 2022).
En outre, le souci de transparence a malheureusement fait l’objet d’un vote négatif de l’Assemblée Nationale en 2016 de l’article 10 du projet de loi Lemaire. Il était prévu en effet, de créer des « données d’intérêt général »… par exemple pour les DSP.
Or ce qui est en cause en matière de grandes décisions publiques, mal évaluées ou dans l’absence de respect des règles, comme en matière d’opacité des décisions, c’est au fond la démocratie et la règle fondamentale de la République qui prévoit que la société a le droit de demander compte à tout agent de son administration.
Il ne s’agit en effet pas ici d’erreur, d’incompréhension ou même d’incompétence, mais de volonté délibérée de ne pas faire et de rendre opaque ce qui doit être transparent. Il semble évident que cela justifierait qu’on assortisse ces pratiques de sanctions pénales, les responsables de l’Etat et les collectivités ne devant pas pouvoir, en connaissance de cause, bafouer ou ignorer ce qu’impose l’Etat de droit.
On ne peut donc qu’espérer, enfin !, un renouveau de l’approche de l’évaluation des choix publics.
P.S. 7 avril 2024